La dette, poison de l’Ancien Régime

« Les impôts ou la banqueroute ! » L’auteur de la Lettre à un créancier de l’État, publiée en 1787 à Londres, résume ainsi l’alternative à laquelle la France semble être acculée. Inquiet de l’avenir de son royaume, il évoque ensuite amèrement la manière dont l’Angleterre, elle aussi en forte difficulté, semble pourtant de son côté échapper au pire : « soutenant une dette nationale plus forte […], répartie sur une population deux fois moins nombreuse », les Anglais auraient en effet trouvé le secret, « avec un sol moins fertile et des ressources moins variées, d’acquitter annuellement une partie de leurs dettes ».

Même s’il est exagéré, ce parallèle peu flatteur révèle une réalité : à la fin du 18e siècle, la dette est devenue le poison de l’État français, hantant les ministres et nourrissant la contestation du régime. En 1788, la dette représente quelque 4 milliards de livres, soit environ 80 % de la richesse du royaume. Sa résorption obsède les contrôleurs généraux des Finances depuis les années 1770.

En effet, si tout s’est accéléré au début des années 1780, le mal vient de plus loin. Comme ce qui s’est passé à la fin du règne de Louis XIV, les guerres ont considérablement creusé le Trésor royal. Mais elles sont bien plus onéreuses qu’au 17e siècle. Le monde des Européens s’est dilaté, et leurs empires s’étendent désormais de l’Inde à l’Amérique, demandant d’entretenir des troupes dans des territoires très éloignés, mais aussi d’armer de dispendieuses marines de guerre. Désormais, la puissance passe clairement par la maîtrise des mers.

C’est durant la guerre de Sept Ans (1756-1763) que cette nouvelle donne éclate au grand jour. Première à être menée de front sur presque tous les continents, elle laisse les États européens totalement exsangues. L’Angleterre se résout à signer la paix pour éviter de creuser encore les dépenses, avant de mener de sévères réformes fiscales qui, à peine plus tard, lanceront les colonies d’Amérique dans la révolution. Mais la France est plus profondément touchée. L’intervention dans la guerre d’Indépendance américaine (1775 - 1782) ne fera qu’aggraver le déséquilibre des finances, d’autant que jamais le royaume ne tirera les bénéfices commerciaux escomptés en récompense de son soutien aux Insurgents.

Si elle affaiblit l’Angleterre, la guerre coûte 1 milliard de plus, sans véritable contrepartie. Pendant plus de 20 ans, de 1763 à 1787, et sous l’impulsion de ceux que l’on appelle les physiocrates, les tentatives de réforme se succèdent à marche forcée, se heurtant aux résistances des élites privilégiées, arc-boutées sur les exemptions fiscales, mais aussi au blocage des parlements, opposés à toute nouvelle levée autoritaire, et enfin à l’opposition des classes populaires, qui supportent l’essentiel de l’effort.

DÉJÀ, LES TAUX D'INTÉRÊT…

Souvent citées comme la principale cause de la probable banqueroute de l’État, les guerres ne révèlent pourtant que le blocage du système politique, financier et budgétaire de la monarchie absolue, bien plus complexe, rigide et contradictoire que celui de son voisin d’outre-Manche. Structurellement, le budget courant ne permet pas de résorber la dette : alors que les recettes annuel­les du royaume ne dépassent pas 500 millions, les dépenses ordinaires s’envolent à 630 millions de livres tournois.

D’où vient ce déficit ? De la guerre, donc, mais pas seulement, car celle-ci n’occasionne que des dépenses extraordinaires. Le déficit vient de la somme des emprunts contractés par l’État depuis les années 1760. Or, le royaume de France doit payer des taux d’intérêt presque deux fois supérieurs à ceux de sa rivale, l’Angleterre.

La ­cherté du crédit accordé à la France peut surprendre. N’est-elle pas alors la première puissance fiscale en Europe ? Les revenus de l’impôt n’excèdent-ils pas d’un tiers ceux de l’Angleterre ? D’autre part, les prêteurs étrangers n’ignorent pas qu’en France la concentration des recettes fiscales dans les mains des officiers appelés « receveurs » et « fermiers généraux », chargés de lever les impôts, garantit l’efficacité de la gestion du Trésor.

Au 18e siècle, alors que l’État royal échoue à plusieurs reprises à inventer de nouvelles institutions de crédit pour échapper aux prêteurs étrangers (la banqueroute de John Law en 1720 en est l’épisode le plus spectaculaire), ce sont ces officiers qui traitent avec les banquiers. Grâce à cette association, la création d’une Caisse d’escompte en 1776, dont le capital est financé par souscription, doit permettre de racheter les emprunts publics et de faire baisser leurs taux d’intérêt. Mais le rachat à lui seul coûte cher. Et le Trésor, lui-même souscripteur, s’endette encore.

Malgré plusieurs réformes et un début de succès, cette Caisse d’escompte se verra liquidée en 1793. Au-delà de la guerre, l’impasse financière est liée aux blocages de la société d’ordres. Incapable de réformer un système d’imposition pas nécessairement plus lourd, mais plus hétéroclite, cloisonné et mal accepté que ceux de ses voisins européens, le roi ne parvient pas à augmenter les recettes de l’État ni à rassurer les prêteurs. Ce qui, par contrecoup, continue d’alimenter le haut niveau des taux d’intérêt.

Pour y réussir, il aurait sans doute fallu du temps. Il aurait aussi surtout fallu pouvoir rassurer en communiquant publiquement la réalité des finances du pays. Il aurait enfin fallu pouvoir associer à ces réformes une part plus importante de la nation. Or, cela, le fonctionnement du royaume de France ne le permet pas.

LES PARASITES DÉNONCÉS

Alors qu’en Angleterre le Parlement joue un rôle actif dans la surveillance et la publicité des finances publiques, les comptes de la nation demeurent opaques en France, faisant l’objet de mille rumeurs, inspirant de fausses informations que les opposants à Louis XVI utilisent comme autant d’armes pour discréditer – politiquement cette fois – le régime.

En 1781, lorsque Necker fait paraître illégalement les comptes de l’État dans son Compte-Rendu au Roi, il provoque un scandale qui lui coûtera sa place : publié pour rassurer les investisseurs sur le caractère exceptionnel des dépenses liées à la guerre d’Indépendance américaine, l’ouvrage dévoile maladroitement la longue liste des nobles touchant des pensions du roi, grevant ainsi le budget de l’État et aussitôt dénoncés comme de véritables parasites.

Six ans plus tard, en 1787, en partie convoquée pour résoudre le problème de la dette, l’Assemblée des notables (1787-1788) se heurte au front des privilégiés, qui refusent de contribuer à l’effort fiscal.  

En mai 1789, dans un contexte de rumeurs contradictoires sur l’ampleur réelle de la dette, c’est sous la menace d’une banqueroute imminente que sont réunis les députés des trois ordres du royaume aux États généraux, seule assemblée habilitée à voter une ample réforme fiscale. Cette urgence, les élus du tiers-état vont la renverser à leur profit : refusant de délibérer dans les cadres de l’Ancien Régime, ils provoquent en quelques semaines la chute d’une monarchie aux abois. Ajoutés à la guerre et à la guerre civile qui accompagneront la décennie révolutionnaire des années 1790, l’effondrement et la désorganisation de l’État n’arrangeront ensuite rien à la dette publique.

Mais la Révolution posera les bases d’un contrôle parlementaire, d’une publicité et d’une plus grande transparence des finances publiques, de même qu’elle mettra fin au système fiscal de l’Ancien régime, fondé sur le privilège.