Décryptage de l'Alien Enemies Act, la loi datant de 1798 que Donald Trump souhaite utiliser

L’Alien Enemies Act, loi adoptée en 1798, fut conçue pour donner au président des États-Unis davantage de pouvoir sur les ressortissants étrangers présents sur le sol américain en temps de guerre. En mars, Donald Trump a invoqué cette loi par le biais d’un décret ciblant le gang vénézuélien Tren de Aragua, que la Maison-Blanche accuse de mener une « guerre illégale » contre les États-Unis. Dans la foulée, l’administration Trump a ordonné l’expulsion de plus de 200 hommes – qui sont susceptibles d’être affiliés au gang mais qui peuvent aussi bien ne pas l’être – vers une prison salvadorienne avant qu’un juge ne suspende temporairement leur éloignement définitif. L’administration Trump a fait appel de cette décision, mais ces hommes demeurent au Salvador tant que leur statut est contesté.

La Maison-Blanche affirme qu’il est nécessaire de se servir de cette vieille loi pour garantir la sécurité publique, tandis que d’autres avancent qu’elle ne devrait pas être utilisée car les États-Unis ne sont pas en guerre avec le Venezuela. Dans une circulaire empêchant les expulsions, le juge fédéral James E. Boasberg a reconnu que l’utilisation par l’exécutif de l’Alien Enemies Act soulevait des « questions légales épineuses » qui « se profilent à l’horizon » et a qualifié d’« inédite » l’utilisation qui en est faite par Donald Trump.

L’HISTOIRE DERRIÈRE L’ALIEN ENEMIES ACT

L’Alien Enemies Act est l’une des quatre lois votées en 1798 sous le nom d’Alien and Sedition Acts, un ensemble de lois controversées adoptées lors d’une période instable de l’histoire des États-Unis, alors une toute jeune nation.

Après la guerre d’indépendance, les États-Unis tentèrent de revendiquer une certaine neutralité sur la scène internationale. Pourtant, le pays était encore confronté à la menace militaire de la Grande-Bretagne, qui saisissait des navires américains pour s’en servir dans la guerre qu’elle faisait alors à la France. En 1794, les États-Unis signèrent un traité avec la Grande-Bretagne visant à mettre fin à ces saisies et à améliorer les relations anglo-américaines, mais celui-ci mit à mal l’alliance américaine avec la France révolutionnaire.

Sur le plan intérieur, les législateurs américains étaient divisés sur la question du pays à soutenir. Les membres du jeune parti républicain-démocrate, mené par Thomas Jefferson, souhaitaient une alliance avec la France, tandis que les fédéralistes, dirigés par John Adams et Alexander Hamilton, pensaient que les États-Unis devaient s’aligner sur la Grande-Bretagne. Pendant ce temps, en représailles, des corsaires français commencèrent à saisir des navires marchands américains. Une tentative de résolution de ce différend par des voies diplomatiques échoua, car des diplomates français exigèrent des pots-de-vin.

Les échos de ces négociations avortées, de la corruption des diplomates et des saisies de navires américains par les Français faillirent bien mener à une guerre ouverte contre la France. Les fédéralistes, qui contrôlaient le Congrès, craignaient les sympathies des démocrates-républicains vis-à-vis de la France et voyaient d’un œil suspect les résidents non citoyens qu’ils considéraient comme des « étrangers » (« aliens » en anglais). Contrairement à ceux qui étaient arrivés avant eux, ces nouveaux immigrants étaient pour la plupart pauvres et n’étaient pas présents en Amérique lors de la guerre d’indépendance ou à l’époque de la fondation du pays, ce qui donna lieu à des débats concernant leur capacité à s’autogouverner et sur leurs penchants politiques potentiels. Les fédéralistes s’inquiétaient de ce que ces immigrants puissent rejoindre le parti d’opposition une fois devenus citoyens et qu’ils n’apportent leur soutien à la France si les deux pays entraient en guerre.

Ces peurs incitèrent le Congrès, d’obédience fédéraliste, à adopter les Alien and Sediton Acts, à ralentir le processus d’obtention de la citoyenneté américaine et à donner au président le pouvoir d’exercer davantage de pouvoir sur les résidents non citoyens en temps de guerre. Le Sedition Act criminalisa les discours anti-gouvernementaux, tandis que le Naturalization Act porta de cinq à quatorze ans la durée de résidence requise pour obtenir la citoyenneté. L’Alien Friends Act permit au président d’expulser tout étranger considéré comme dangereux et l’Alien Enemies Act donna au président la prérogative spéciale de déclarer dangereux des groupes entiers de non-citoyens et de restreindre leurs libertés civiles en temps de guerre.

En réaction à l’adoption de ces lois, James Madison et Thomas Jefferson rédigèrent les résolutions de la Virginie et du Kentucky, respectivement, affirmant que ces lois étaient inconstitutionnelles et que les États avaient le droit de les empêcher d’être invoquées au sein de leurs frontières. Ces résolutions furent rejetées par quatorze autres États de la nouvelle république et l’on maintint les textes en dépit de leur impopularité.

Trois de ces lois ne survécurent pas à ce que l’on appelle désormais la quasi-guerre, un conflit non déclaré mais bien réel avec la France. À leur expiration en 1801, on ne renouvela pas les les Alien Friends and Sedition Acts. En 1802, une nouvelle loi relative à la naturalisation réduisit le temps de résidence nécessaire prévu par le texte précédent. Mais l’Alien Enemies Act est, lui, toujours en vigueur de nos jours.

QUELS POUVOIRS L’ALIEN ENEMIES ACT DONNE-T-IL AU PRÉSIDENT ?

Le texte porte sur tout « natif, citoyen, habitant ou sujet » d’un gouvernement hostile vivant aux États-Unis et âgé de quatorze ans au moins. Bien qu’elle ne concernait à l’origine que les individus de sexe masculin, cette restriction fut supprimée par un amendement datant de la Première Guerre mondiale conçu pour étendre l’application de la loi aux personnes étrangères de sexe féminin.

Cette loi donne au président des pouvoirs étendus pour définir la politique vis-à-vis des non-citoyens en temps de guerre et exige seulement du pouvoir exécutif qu’il proclame l’état de guerre, une invasion ou une menace avant d’utiliser la loi. Dans les faits, cela donne au président le pouvoir d’appréhender, d’emprisonner et d’expulser des « ennemis étrangers », et ainsi de contourner la procédure officielle en temps de guerre. Cela permet également au président de déterminer « la manière et le degré » avec lesquels on va les appréhender et les détenir avant leur expulsion.

QUELLES ONT ÉTÉ LES APPLICATIONS DE L’ALIEN ENEMIES ACT ?

Étant donné que la France et les États-Unis ne s’étaient pas déclaré la guerre en 1798, l’Alien Enemies Act ne fut pas invoqué durant le conflit pour lequel il avait été pensé. Mais on l’utilisa à trois reprises au cours de l’Histoire : lors de la guerre anglo-américaine de 1812 et lors des deux Guerres mondiales.

En 1812, en pleine guerre anglo-américaine, le président James Madison déclara les citoyens britanniques « étrangers ennemis ». Les citoyens britanniques faisant l’objet de ces restrictions durent alors se signaler aux autorités étatiques, furent contraints de quitter les zones côtières et subirent des restrictions dans leur liberté de mouvement ainsi qu’une surveillance continue, mais l’on ignore combien furent contraints de déménager, et combien furent détenus ou expulsés à cause de cette loi.

Plus d’un siècle plus tard, lors de la Première Guerre mondiale, l’on eut de nouveau recours à cette loi. Lorsque le Congrès déclara la guerre, en 1917, le président Woodrow Wilson publia une proclamation déclarant « étrangers ennemis » les citoyens allemands de sexe masculin résidant aux États-Unis – et, peu après, les Austro-Hongrois et les Allemandes. Cela restreignit leurs droits, notamment à posséder des armes, à écrire ou à publier des critiques envers les États-Unis et à habiter près d’installations militaires.

Les historiens estiment à 10 000 environ le nombre d’Allemands et d’Austro-Hongrois arrêtés aux États-Unis durant la Première Guerre mondiale. Deux mille d’entre eux, considérés comme particulièrement dangereux par les représentants fédéraux, furent incarcérés dans des camps dans le Mississippi et en Géorgie. Beaucoup furent maintenus en détention une fois la guerre terminée, dans certains cas jusqu’en 1920.

DES « ENNEMIS » DE L’INTÉRIEUR PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

L’utilisation qui fut faite de cette loi durant la Seconde Guerre mondiale est, de loin, son invocation la plus célèbre.

Après l’attaque surprise du Japon sur Pearl Harbor en 1941, les États-Unis entrèrent dans la Seconde Guerre mondiale et le président Franklin D. Roosevelt publia trois proclamations désignant comme « étrangers ennemis » les Japonais, Allemands et Italiens non citoyens. Les représentants fédéraux et locaux avaient déjà commencé à rafler et à interroger des Nippo-Américains peu après l’attaque, arrêtant sans faire de distinction des membres éminents de la communauté qui, pour bon nombre, furent libéré après une brève détention. D’autres furent maintenus en détention longtemps après que la guerre fut déclarée. En l’espace de quelques mois, on avait emprisonné des milliers d’entre eux, saisi leurs biens et restreint leurs libertés.

Les États-Unis arrêtèrent et incarcérèrent 31 000 personnes d’ascendances japonaise, allemande et italienne dans des camps dans tout le pays, pendant toute la guerre et même après. Ces arrestations et ces détentions furent souvent effectuées sans preuves tangibles et souvent sur la seule base de la nationalité.

L’utilisation de cette loi durant la Seconde Guerre mondiale permit une encore plus importante restriction des libertés civiles fondée sur l’ascendance : l’incarcération de 120 000 civils d’origine japonaise qui, pour beaucoup, étaient citoyens américains. Bien que l’incarcération de Nippo-Américains reposât sur d’autres moyens légaux, par exemple sur des ordres exécutifs et militaires, l’utilisation de l’Alien Enemy Act ouvrit la voie à la détention et à l’incarcération de larges groupes d’habitants pourtant loyaux durant la guerre.

L’ALIEN ENEMIES ACT DEVRAIT-IL ÊTRE RÉVOQUÉ ?

En dépit de son rôle dans la Seconde Guerre mondiale – le Congrès reconnut officiellement en 1987 qu’il s’agissait d’une « injustice fondamentale » – l’Alien Enemies Act est, aujourd’hui encore, une loi fédérale. Sa légalité fut même confirmée après la Seconde Guerre mondiale, en 1948, lorsqu’un citoyen allemand fut expulsé.

Dans le procès Ludecke v. Watkins, la Cour suprême des États-Unis conclut que cette loi ne contrevenait pas à la Déclaration des droits, car une « période de confusion et de conflit caractéristique de l’état de guerre » persistait juste après le conflit. Mais des juges en désaccord avec cette décision firent part d’interrogations quant à la mesure dans laquelle une unique personne élue pouvait s’affranchir des « libertés essentielles », même en temps de guerre.

Des groupes de défense des libertés civiles et des droits des immigrés alertent depuis longtemps sur un possible usage détourné de l’Alien Enemies Act contre des non-citoyens. Mike Honda, représentant démocrate de Californie ayant officié de 2001 à 2017, alerte lui aussi. 

« Elle a beau avoir été écrit en 1798, si elle figure encore dans les textes, elle peut encore être mise en œuvre », prévient celui qui fut incarcéré dans un camp du Colorado quand il était enfant durant la Seconde Guerre mondiale en raison de son ascendance japonaise. Sous l’administration Obama, Mike Honda mena une campagne pour faire abroger ou récrire la loi, mais sa proposition de législation fut bloquée en commission. Bien que présenté de nouveau lors de sessions ultérieures du Congrès, le Neighbors, Not Enemies Act n’est pas encore une loi.

En l’état, l’Alien Enemies Act reste en vigueur et demeurera à n’en pas douter un point sensible dans les débats actuels sur l’immigration, les libertés civiles et la sécurité nationale.