Face aux sanctions, le Japon renonce à chasser le rorqual commun

L'avertissement était tombé en octobre 2018 : si le Japon ne mettait pas un terme au massacre des rorquals qu'il orchestrait dans les eaux du Pacifique Nord et n'entrait pas en conformité avec la Convention internationale sur le commerce des espèces sauvages, il serait puni.

La menace adressée de façon implicite lors d'une réunion à Sochi, en Russie, par le comité élu chargé de faire respecter les mesures de contrôle visant le commerce des espèces sauvages au nom des 183 signataires de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES) était sans équivoque : la non-conformité, avait déclaré le comité dans un verbe propre aux traités, entraînerait l'exclusion du Japon du marché légal et lucratif des espèces sauvages.

Si cela se produisait, les 182 autres parties au traité ne reconnaîtraient plus comme valables les documents à l'exportation fournis par le Japon, ce qui priverait le pays de sa participation au marché portant sur les dizaines de milliers d'espèces concernées par la CITES. Cette sanction est la plus drastique des outils du CITES.

Pour le moment, 27 pays sont sous le coup de sanctions imposées par la CITES sous la forme d'interdictions au commerce de toutes les espèces listées ou de certaines espèces animales ou végétales spécifiques. Si le Japon venait à être sanctionné, il serait le 28^e.

Tous les trois ans, la CITES organise une Conférence des Parties réunissant tous ses membres. La réunion 2019 a débuté le 17 août à Genève, en Suisse, et se clôturera le 28 août après que ses membres auront débattu de sujets brûlants comme la protection des amphibiens et des reptiles populaires dans le cadre du commerce d'animaux de compagnie exotiques, l'avenir des ventes d'ivoire et le commerce des éléphants d'Afrique. Le cas de la chasse au rorqual au Japon figure également au programme de la conférence.

Les rorquals boréals figurent parmi les espèces de baleines les plus rapides avec une vitesse de pointe de l'ordre des 50 km/h. Ils peuvent vivre jusqu'à 70 ans. C'est une espèce en danger d'extinction qui fait donc l'objet d'une interdiction de commerce internationale décrétée par la CITES. En revanche, tuer des rorquals pour la recherche scientifique n'entre pas en contradiction avec la convention.

« La CITES réglemente le commerce, elle ne s'intéresse pas aux raisons ou au nombre d'animaux concernés par ces récoltes meurtrières, » précise Erica Lyman, professeure en droit international relatif aux espèces sauvages au sein de la Lewis & Clark Law School de Portland, dans l'Oregon. « la CITES ne s'intéresse qu'à l'utilisation des spécimens et non pas à la raison pour laquelle ils sont tués. »

Le Japon prétend depuis longtemps que son abattage d'une centaine de rorquals boréals par an était destiné à servir la science et que les excédents de viande étaient revendus pour financer les travaux académiques. C'est précisément ce que contredit l'enquête menée par le comité permanent de la CITES chargé, entre autres, de superviser l'application de la Convention. Le comité a ainsi déclaré que le Japon aurait revendu la viande de rorqual à des fins essentiellement commerciales et que ces activités devaient cesser.

La menace a fonctionné. Début 2019, après des années de contestation de la part des groupes de protection des animaux et des membres de la CITES, le Japon annonce avoir arrêté la chasse au rorqual boréal en haute mer et ajoute qu'il ne délivrera plus les permis requis par la CITES pour rapporter la viande sur ses terres, afin d'entrer en conformité avec le traité.

« JE PENSE QUE LE SYSTÈME FONCTIONNE »

Les machinations autour de la chasse à la baleine pratiquée par le Japon en disent long sur la CITES. « L'objectif est à coup sûr de résoudre les problèmes de façon non-accusatoire et de signaler dans un premier temps les éventuels problèmes aux parties, » explique John Scanlon, ex-secrétaire général de la CITES où il a servi de 2010 à 2018. Ensuite, « pour amener une partie à entrer en conformité, nous suivons diverses étapes. » La mesure la plus sévère à notre disposition étant la sanction.

« Je pense que le système en place fonctionne, » observe Ivonne Higuero, l'actuelle secrétaire générale. « Je pense que depuis de nombreuses années, la CITES est perçue comme une convention fonctionnant à la carotte et au bâton. On essaie d'abord la carotte pour opérer certains changements et aider les parties à accroître leurs capacités si nécessaire. Le dernier recours est cet échange à propos des menaces potentielles. »

Au moment de sa ratification, en 1975, les signataires de la CITES n'avaient pas intégré de clauses concernant les éventuelles sanctions en cas de non-conformité. Après tout, les traités sont volontaires et un pays peut à tout moment choisir de se retirer, comme l'ont démontré les États-Unis en quittant l'accord de Paris sur le climat.

En fin d'année dernière, le Japon s'était retiré de la Commission baleinière internationale, l'organisme chargé d'établir des quotas de pêche par espèce et région dans l'objectif de conserver les baleines du monde entier. À présent, le Japon capture ouvertement des baleines de Minke dans ses eaux côtières à des fins commerciales, chose qui n'aurait pas été acceptée par la commission, et de revente locale des produits dérivés car ­les ventes à l'internationale sont interdites par la CITES dont les compétences ne s'appliquent pas aux espèces capturées dans les eaux territoriales.

En revanche, quelle que soit sa qualité au sein de la Commission baleinière internationale, le Japon est dans l'interdiction de chasser le rorqual boréal à l'endroit même où bon nombre d'entre eux évoluent : les eaux du Pacifique Nord, à bonne distance des côtes japonaises. Cette contrainte s'explique par une clause de de la CITES qui réglemente la pêche commerciale d'espèces protégées à plus de 200 miles marins (370,4 km) des côtes d'un pays, même si le fruit de cette pêche est revendu sur le territoire national, indique Susan Lieberman, vice-présidente à la politique internationale pour la Wildlife Conservation Society de New York. Le Japon a fixé un quota de chasse des rorquals boréals à hauteur de 25 spécimens d'ici juillet 2020 et assure qu'il les capturera tous dans ses eaux côtières.

Selon Kazuya Fukaya, directeur adjoint du service des ressources et de la recherche environnementale au sein du ministère japonais de l'Agriculture, des Forêts et de la Pêche chargé de la gestion des questions relatives à la CITES, le Japon est en situation de conformité avec la CITES.

LES SANCTIONS DE LA CITES

Au cours des dernières décennies, les sanctions prévues par la CITES ont été utilisées « plus d'une centaine de fois, » bien que cette pénalité n'ait intégré officiellement le traité qu'en 2007, nous informe Scanlon, aujourd'hui envoyé spécial pour African Parks, une organisation à but non lucratif responsable de plusieurs parcs nationaux et zones protégées à travers le continent africain.

Les sanctions consistent à interdire le commerce d'une espèce spécifique. Cependant, dans les cas les plus extrêmes comme celui de la non-conformité du Japon liée aux rorquals boréals, l'interdiction peut viser le transport de toutes les espèces listées à la CITES, même celles capturées à des fins de recherche scientifique ou d'exposition dans des musées. Généralement, témoigne-t-il, les pays confrontés à ce genre de sanctions se mettent en conformité dans l'année.

Ce n'est toutefois pas toujours le cas. Au milieu des années 1980, après la parution de rapports révélant que les Émirats arabes unis (EAU)  avaient enfreint la CITES en poursuivant le commerce d'ivoire illégal, de cornes de rhinocéros et de peaux de serpents entre autres produits, la CITES avait infligé une interdiction totale de commerce. Les Émirats s'étaient par la suite retirés du traité avec prise d'effet en 1988.

Ils avaient ensuite rejoint à nouveau la CITES en 1990 et l'interdiction fut levée. La CITES a de nouveau imposé une suspension totale de commerce en 2001 lorsque les Émirats s'étaient une nouvelle fois révélés non conformes à la convention. Un an plus tard, ces sanctions ont été annulées après qu'une enquête avait établi que les Émirats arabes unis s'étaient mis en conformité avec le traité.

Et puisque les décisions de la CITES relatives à la conformité ne nécessitent pas l'unanimité mais une majorité aux deux tiers des membres ou un vote à la majorité du comité permanent, toute prise de décision est susceptible de provoquer le mécontentement de certaines parties, indique Scanlon. Dans les 90 jours suivant le vote, si des membres ne sont pas satisfaits de la décision alors ils peuvent déclarer unilatéralement leur mécontentement et formuler ce que la CITES appelle des réserves. Ces réserves leur permettent de continuer leur commerce spécifique tout en restant conforme au traité. Ces réserves peuvent par exemple être utilisées lorsque des pays pratiquant la vente et l'achat d'ivoire souhaitent poursuivre ce commerce malgré une interdiction.

C'est d'ailleurs cette même situation qui avait tourmenté certains écologistes lors de la dernière réunion triennale du CITES tenue en Afrique du Sud. Une proposition avait alors été soumise pour inclure l'ensemble des éléphants d'Afrique au niveau de protection le plus élevé afin de contrecarrer efficacement le commerce de l'ivoire issu de ces animaux. La proposition fut rejetée.

Cependant, comme l'explique le Secrétariat CITES, si cette proposition avait abouti et certains pays avaient formulé une réserve, « Une partie formulant une réserve à l'encontre de l'inclusion de l'intégralité des populations d'éléphants d'Afrique à l'Annexe I [ce qui exclurait toute possibilité de commerce] pourrait toujours se livrer au commerce de l'ivoire issu des éléphants d'Afrique avec une autre partie qui aurait elle aussi formulé une telle réserve, et ce, sans enfreindre les clauses de la Convention. »

Une proposition similaire sur les éléphants d'Afrique sera présentée à la conférence de Genève et fera l'objet d'un vote décisif organisé le 28 août. Wildlife Watch se chargera de relayer l'information à cette adresse.

EN THAÏLANDE, LA FIN DU COMMERCE DE L'IVOIRE

Les groupes écologistes évoquent souvent la Thaïlande comme exemple de réussite d'une interdiction imposée par la CITES. En 2013, les membres de la CITES avaient menacé de sanctions la Thaïlande en arguant que si le pays ne mettait pas un terme au commerce domestique d'ivoire illégal d'éléphant, alors il devrait faire face à des sanctions sur l'ensemble des espèces listées à la CITES. La Thaïlande le savait, de telles pénalités auraient des conséquences dramatiques pour ce grand exportateur d'orchidées figurant sur les listes de la CITES, un commerce qui rapporte des dizaines de millions de dollars par an aux vendeurs thaïlandais. Jusque là, les autorités thaïlandaises autorisaient la vente d'ivoire issu des éléphants du pays ce qui, selon les défenseurs de l'environnement, permettait à l'ivoire africain d'être écoulé illégalement dans les boutiques thaïlandaises.

La menace s'est avérée efficace : afin de se maintenir en conformité avec la CITES et ainsi continuer à pratiquer le commerce des orchidées, la Thaïlande a élaboré un plan national pour l'ivoire, promulgué des lois pour protéger ses éléphants et mis en place des sanctions contre tout commerce domestique illégal d'ivoire. Traffic, une organisation de surveillance du commerce des espèces sauvages, fait état d'une chute de 96 % des ventes d'ivoire à Bangkok entre 2014 et 2016.

« Les sanctions commerciales sont les griffes de la CITES. Aucun processus n'est parfait mais sans cette capacité à infliger des sanctions, la CITES ne serait rien d'autre qu'un tigre de papier, » déclare Rosalind Reeve, avocate spécialiste de l'environnement et conseillère CITES pour la Fondation Franz Weber, un groupe de défense du bien-être animal basé à Bern, en Suisse, qui lutte, entre autres, pour une interdiction mondiale du commerce de l'ivoire.

Certains des 27 pays sanctionnés à l'heure actuelle ont été pénalisés car ils n'ont pas su introduire leur propre législation relative à la mise en œuvre et à l'exécution de la Convention. D'autres ont dû faire face à ces sanctions en raison de problèmes de longue date. La Guinée, par exemple, a été sanctionnée en 2013 pour son incapacité à fournir des preuves de ses tentatives de contrôle du commerce illégal des grands singes mais également pour des problèmes de permis et de fausses déclarations à propos d'animaux élevés en captivité. Six ans plus tard, l'embargo sur toutes les espèces tient toujours. Parfois, des pays pauvres peuvent être pénalisés parce qu'ils n'ont pas les ressources ou la volonté politique nécessaires pour se conformer ou parce qu'ils doivent faire face à de graves problèmes comme un gouvernement corrompu, rapporte Susan Lieberman de la Wildlife Conservation Society.

L'Afghanistan fait l'objet de sanctions visant l'ensemble des échanges commerciaux et non-commerciaux depuis 2013 en raison de son incapacité à délivrer les rapports annuels demandés par la CITES. Le groupe de Lieberman travaille actuellement avec le gouvernement afghan pour faire évoluer ses réglementations, instaurer la CITES et contrôler le commerce illégal.

Selon Peter Sand, secrétaire général de la CITES de 1978 à 1981, le cas des rorquals boréals est un bel exemple d'un système qui fonctionne correctement.

« Seule petite réserve, il a pris beaucoup de temps, » ajoute-t-il. Alors que le sujet a été porté à l'attention des membres de la CITES il y plus de dix ans, il fait remarquer qu'il aura fallu attendre 2018 pour que le Japon soit inquiété par des menaces officielles d'embargo. Reste que « l'histoire des rorquals boréals est exceptionnelle car elle concerne une nation puissante. » Qu'un pays comme le Japon « finisse par se soumettre aux procédures de la CITES est ce que l'on peut considérer comme un succès. »

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Cet article a initialement paru sur le site nationalgeographic.com en langue anglaise.